Stato di diritto e diritti umani in Serbia: intervista a Nicolas Bizel (delegazione Ue)

Nel luglio 2016 la riunione dei ministri degli Esteri Ue ha ufficialmente aperto per la Serbia i capitoli dei negoziati di adesione 23 e 24, riguardanti le materie di diritti, giustizia e sicurezza. L’apertura dei due capitoli ha rappresentato per il paese balcanico un momento importante, celebrato in quell’occasione dalle parole di Johannes Hahn: “Si tratta di un riconoscimento alla Serbia e ai progressi compiuti. E’ stato fatto molto lavoro da parte delle autorità serbe, dall’amministrazione e dall’intera società, dimostrando in questo modo di avere assunto l’impegno di portare avanti riforme credibili per la modernizzazione del paese e per il bene dei cittadini”. Il processo ha il potere di trasformare e apportare dei cambiamenti nell’intera società”. 

A qualche mese dall’apertura dei capitoli 23 e 24, Nicolas Bizel, responsabile delle operazioni presso la delegazione dell’UE a Belgrado, ed in particolare della sezione che si occupa di progetti comunitari a sostegno dello stato di diritto in Serbia, ha gentilmente accettato di mettere a disposizione dei lettori di Serbian Monitor la propria esperienza per fare luce su quanto e come stia procedendo in Serbia tale processo di trasformazione della società, che si suppone parallelo al processo di integrazione europea. 

Il suo lavoro copre i capitoli di negoziato 23 e 24, considerati i capitoli più difficili, dedicati alla magistratura, ai diritti umani, giustizia, libertà e sicurezza. Quanto è difficile da affrontare aree così ampie ed impegnative in Serbia?

I capitoli 23 e 24 rivestono una particolare importanza nel quadro dei negoziati di adesione all’UE. Questi due capitoli (nel complesso dei 35 capitoli di negoziato) sono fondamentali poiché consentono agli Stati membri dell’UE di valutare se i candidati soddisfino uno dei criteri fondamentali per l’adesione, principalmente che siano dotati di istituzioni stabili capaci di garantire la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto e la tutela delle minoranze.

In tale contesto, questi capitoli coprono svariati settori: il Capitolo 23 riguarda il funzionamento del sistema giudiziario, la lotta alla corruzione, il rispetto dei diritti fondamentali (libertà di pensiero, di coscienza e di religione; divieto di tortura, maltrattamenti degradanti e punizioni, la libertà di espressione, compresa la libertà e il pluralismo dei mezzi di comunicazione, il principio di non discriminazione e la posizione dei gruppi socialmente vulnerabili, la parità di genere, i diritti dei bambini, la posizione delle minoranze nazionali, dei rifugiati e degli sfollati, misure contro il razzismo e la xenofobia, la protezione dei dati personali). Il Capitolo 24 è relativo ad immigrazione e diritto di asilo, politica dei visti, frontiere esterne e Schengen, cooperazione giudiziaria in materia civile, commerciale e penale, cooperazione di polizia, lotta alla criminalità organizzata, al terrorismo e droga.

In considerazione della loro fondamentale importanza, la Commissione sta quindi affrontando questi due capitoli nella fase iniziale di tutti i negoziati. E rappresentano gli ultimi capitoli da chiudere, in quanto richiedono una lunga serie di cambiamenti da apportare in diverse aree. Si pone la necessità di una valutazione continua delle riforme avviate dal paese candidato.

Riformare un paese verso il pieno rispetto dello stato di diritto richiede tempo, pazienza e impegno da parte di tutte le parti coinvolte. Senza la volontà politica, non potrà essere possibile raggiungere risultati. È quindi indispensabile assicurare continuamente l’impegno al massimo livello. E’ indispensabile inoltre la fiducia del popolo, in quanto il processo di riforma in materia di stato di diritto richiede tempo e i risultati non possono essere evidenti nel breve termine. Questo è il motivo per cui la difficoltà principale è assicurare l’impegno dei cittadini e il riconoscimento, da parte loro, che le riforme costituiscono un processo in corso che determinerà dei risultati.

L’Unione europea, oltre a fornire consulenza e sostegno politico attraverso i negoziati di adesione e il monitoraggio dell’attuazione dei piani d’azione relativi ai capitoli 23 e 24, fornisce anche un notevole finanziamento ai paesi candidati come la Serbia, attraverso i fondi di pre-adesione (IPA). Il finanziamento è pensato per aiutare le istituzioni ad attuare politiche e strategie, e a costruire le loro capacità di implementare gli standard stabiliti negli Stati membri dell’UE. Il finanziamento supporta anche la società civile e i media, attori chiave in materia di stato di diritto. La delegazione dell’Unione europea in Serbia ha un portafoglio di progetti che affrontano questi problemi, e che dovrebbe aiutare la Serbia a raggiungere tutti i passi concordati nell’ambito dei Capitoli 23 e 24.

In quali aree sono stati raggiunti i maggiori traguardi, e perché?

Per quanto riguarda lo stato di diritto, il fatto che l’UE ha concordato l’apertura dei capitoli 23 e 24 dimostra che la Serbia ha fornito piani d’azione di riforme credibili in questi settori, impegnandosi a realizzare queste riforme all’interno di un calendario definito. Nel settore della giustizia, qualche miglioramento è stato compiuto nel corso dell’ultimo anno, promuovendo ulteriormente un sistema di reclutamento basato sul merito e perseguendo il programma nazionale per ridurre il numero dei casi giudiziari in arretrato. Sono state adottate alcune misure per armonizzare la giurisprudenza. Tuttavia, resta ancora molto da fare: l’indipendenza della magistratura, ad esempio, non è ancora garantita nella pratica. Nel settore degli affari interni, sono stati anche compiuti alcuni progressi, con l’adozione, nel 2016, di una nuova legge di polizia, la riorganizzazione del Ministero dell’Interno e l’adozione della prima seria e sistematica valutazione della minaccia della criminalità (SOCTA), utilizzando la metodologia Europol. Tuttavia, il numero di condanne definitive rimane basso e la supervisione trasparente e indipendente della polizia non è ancora stata posta in essere.

A parte lo stato di diritto, la relazione della Commissione europea 2016 per la Serbia mette in evidenza i buoni progressi compiuti nell’affrontare alcune delle debolezze politiche, in particolare per quanto riguarda il deficit di bilancio. Le prospettive di crescita sono migliorate e gli squilibri interni ed esterni sono stati ridotti. La stabilità dei prezzi è stata salvaguardata. La ristrutturazione delle imprese di proprietà pubblica è proseguita. Anche se la Serbia è ancora moderatamente pronta a far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione, è stato compiuto qualche progresso per quanto riguarda il sostegno alle PMI e all’imprenditorialità e gli investimenti pubblici e privati sono aumentati. Buoni progressi si registrano nell’allineamento all’acquis nell’ambito di strade, ferrovie e vie navigabili interne, in particolare in relazione alla legislazione sociale per il trasporto su strade commerciali, apertura del mercato ferroviario, trasporto mercantile e inchieste sugli incidenti.

Quando si parla di integrazione europea, può il mero allineamento con l’acquis comunitario essere considerato sufficiente, tenendo presente che in Serbia esistono una miriade di leggi, strategie e testi adottati, ma non implementati? Come questo può essere superato? L’Unione europea prevede meccanismi di monitoraggio per valutare il grado di attuazione di tali documenti, così come la qualità delle riforme?

La Commissione europea e gli Stati membri non si limitano a valutare soltanto l’allineamento della legislazione serba con l’acquis comunitario, ma ne considerano anche l’attuazione. A questo proposito, molti meccanismi sono in atto per valutare le riforme intraprese da un paese candidato. Vengono stabiliti alcuni requisiti base.  Questo fornisce ai candidati una guida aggiuntiva nell’assunzione della responsabilità dell’appartenenza, e costituisce per i membri attuali la garanzia che il candidato soddisfa le condizioni per l’adesione.

La Commissione europea utilizza molti strumenti per valutare continuamente gli sforzi compiuti dai paesi che desiderano aderire e ne riporta una volta l’anno attraverso le sue relazioni annuali. La CE utilizza anche revisioni tra pari per fare il punto sul campo – con il supporto di esperti degli Stati membri- sulla portata degli effetti delle varie misure.

Ma, in parallelo a questo, l’UE promuove il monitoraggio dei progressi verso gli standard da parte di organismi indipendenti e della società civile.

Ad esempio, per quanto riguarda i capitoli 23 e 24, le organizzazioni della società civile sono stati coinvolte nell’elaborare le presentazioni sull’allineamento del sistema giuridico della Repubblica di Serbia con l’acquis. Tutte le organizzazioni della società civile sono state invitate a prendere parte al processo di negoziazione. Il gruppo di negoziazione per il Capitolo 23 continua a servirsi della collaborazione delle organizzazioni della società civile durante il processo di attuazione del piano d’azione. Questo meccanismo sarà attuato attraverso l’annuncio di un bando pubblico, in collaborazione con l’Ufficio serbo per la cooperazione con la società civile, per la presentazione di proposte e commenti in relazione alla realizzazione delle attività previste dal piano d’azione. Tali relazioni dovrebbero essere altresì allegate a periodiche relazioni sull’attuazione del piano d’azione, presentate agli organi incaricati di monitorare l’attuazione, e, successivamente, devono essere prese in considerazione e attuate nel processo di aggiornamento del piano d’azione.

Cerimonia di inaugurazione del progetto di gemellaggio finanziato dall’UE sulla lotta contro la criminalità organizzata (tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti, traffico illecito di armi, le indagini finanziarie): presenti rappresentanti del Ministero degli Interni serbo, e i rappresentanti di Germania, Francia e Slovenia come partner del gemellaggio.

In che misura il processo di integrazione europea può essere considerato come un processo di cambiamento della mentalità?

Una volta membro dell’Unione Europea, uno Stato si impegna a perseguire obiettivi e traguardi comuni. Deve accettare la regola della negoziazione e delle decisioni costruite su soluzioni di compromesso tra paesi sovrani e democratici. Lo Stato membro deve accettare di essere criticato o addirittura essere rimproverato se non segue quanto si è impegnato a realizzare, diventando parte della UE. Non si tratta di una condizione semplice da accettare per uno Stato sovrano, quando si accetta di condividere la sovranità per raggiungere obiettivi comuni. Così, il primo processo di cambiamento di mentalità consiste nel cambiamento a livello politico. I leader di un paese che sono, o che saranno, in carica devono capire che alcune decisioni saranno prese collettivamente a vantaggio dell’UE; di conseguenza, una decisione presa da un governo singolo può avere un impatto per tutti gli Stati membri. I politici e i capi di Stato hanno quindi bisogno di pensare già ora non solo a livello nazionale, ma anche a livello europeo, il che comporta maggiori responsabilità da prendere in considerazione. I politici di un paese candidato devono quindi già integrare questo cambiamento nel processo decisionale.

Inoltre, voler aderire all’Unione europea non significa solo far parte di un mercato unico e di un contesto decisionale decisione comune. Significa anche aderire a valori comuni, chiaramente indicati dall’articolo 2 nel Trattato UE: “L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e sul rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, giustizia, solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”. Nel valutare, nell’ambito dei capitoli 23 e 24, il cammino verso il rispetto di tali valori, la UE influisce direttamente sul cambiamento della mentalità della gente. Ma naturalmente, questo è un processo lungo che richiede tempo e riforme. Così, la popolazione potrebbe non vedere, nel breve periodo, gli effetti degli sforzi compiuti dal paese candidato in direzione del pieno rispetto dello Stato di diritto. Ciò richiede un duro lavoro, costanza e un reale impegno da parte di tutti i soggetti coinvolti.

Ma possiamo già osservare alcuni cambiamenti nella mentalità. Ad esempio, il primo Gay Pride a Belgrado si concluse con atti di violenza contro i manifestanti. L’anno scorso e l’anno prima, la manifestazione si è svolta pacificamente. Ciò costituisce esempio di un primo passo e del progressivo cambiamento nella mentalità, influenzato anche dalle richieste della UE in relazione al rispetto di tutte le minoranze.

Cosa può essere detto a proposito dell’affrontare problemi strutturali, come quello della radicata corruzione, da quella sistemica a quella individuale? Cosa e quanto è possibile fare per risolvere questo problema?

La corruzione rimane un problema serio in Serbia. Mentre il paese è dotato di un buon quadro istituzionale e legislativo, l’applicazione delle leggi ha rappresentato un problema chiave. La volontà politica risiede in questo, incluso il messaggio di “tolleranza zero” contro la corruzione, che è stato ripetuto da parte del Governo.

Tuttavia, affrontare un problema sistemico e di lunga durata, come quello della corruzione, richiede tempo e molto sforzo. In Europa non siamo ancora stati in grado di risolverlo completamente: secondo il Barometro UE, un cittadino su tre considera le istituzioni corrotte. Un problema fondamentale è rappresentato dalla difficoltà di rilevare la corruzione e processare il reato in un tribunale: non ci sono vittime in senso classico, ad esempio, e spesso colui che elargisce la tangente e colui che la riceve sono d’accordo sull’operazione illecita, dal momento che determina benefici per entrambi. Tuttavia, la vera vittima è la società, e in particolare i gruppi più poveri e vulnerabili: se l’accesso a beni e prestazioni dipende dalla corruzione o sul commercio di influenza, l’uguaglianza fondamentale dell’uomo e la dignità sono messi a dura prova. Questo è il motivo per cui è così importante mettere in atto meccanismi solidi per combattere la corruzione.

In Serbia, questo implica il rafforzamento delle istituzioni che dovrebbero fungere da protezione contro di essa, e in particolare della magistratura, che è la principale linea di difesa contro questo tipo di reato. Un sistema giudiziario indipendente può garantire che l’abuso, frequente a livelli di governo, sia oggetto di indagini e quindi punito: per questo l’indipendenza e la trasparenza del sistema giudiziario rimangono le nostre principali preoccupazioni, nell’ambito del Capitolo 23.

La Serbia ha un secondo problema, comune a molti paesi che hanno attraversato la transizione da un’economia di stato ad un’economia di mercato: la privatizzazione delle imprese statali e la gestione delle imprese che restano pubbliche o di proprietà statale non è trasparente, e la responsabilità rimane bassa. Un certo numero di gravi casi di corruzione legati a tali questioni sono stati riportati da organi consultivi (il famoso “24 casi di privatizzazione”, per esempio, segnalato anche dal Parlamento europeo). Questi casi richiedono un’indagine approfondita, dal momento che hanno considerevoli ripercussioni sul clima economico, sul potenziale di investimento e sulla fiducia nelle istituzioni pubbliche.

Abbiamo reso questi punti chiari nella relazione annuale della CE sulla Serbia, in cui abbiamo indicato, lo scorso anno, quattro passi concreti da intraprendere, per contribuire ad abbassare i livelli di corruzione. Questi passi includono sia la prevenzione della corruzione che l’applicazione della legislazione anti-corruzione. Dal punto di vista della prevenzione, si consiglia alla Serbia di continuare a rafforzare gli organi di controllo indipendenti, quali l’Agenzia anticorruzione, che tiene traccia, monitora e controlla la corruzione dalla fonte, e di attuare le politiche e le strategie adottate in questo campo, dal momento che sono conformi alle norme UE, ma richiedono un finanziamento costante e sostegno politico. Dal punto di vista dell’esecuzione, abbiamo chiesto alla Serbia di stabilire collegamenti migliori tra il lavoro della polizia, e quello dell’accusa e delle corti, per garantire che i casi siano risolti, e in particolare i casi di alta corruzione. Il corretto trattamento di questi casi riveste notevole importanza, dal momento che oltre a toccare la questione dello stato di diritto, invia anche segnali forti dell’adozione, da parte del Paese, di un approccio di “tolleranza zero” nei confronti della corruzione.

Le auto della polizia di frontiera finanziate dall’UE per aumentare la capacità della Serbia nel controllare le sue frontiere.

Quali sono i problemi più critici che minano l’inclusione sociale in Serbia? I gruppi vulnerabili partecipano al processo decisionale in modo sufficiente? Quali sono gli esempi di empowerment di successo dei gruppi vulnerabili in Serbia?

Il rapporto della Commissione europea 2016 sottolinea chiaramente i principali punti deboli per quanto riguarda l’inclusione sociale in Serbia. L’indagine sul reddito e le condizioni di vita, condotta nel 2015, mostra che il tasso di rischio di povertà in Serbia è leggermente diminuito, attestandosi al 25,4%, con tassi più elevati tra i giovani di età compresa tra i 18 e i 24 anni e quelli sotto i 18 anni, disoccupati, e famiglie con due adulti e tre o più figli a carico. L’attuale sistema delle prestazioni sociali non aiuta in modo efficace a ridurre la povertà. Il sistema pensionistico continua a mostrare un deficit elevato. Il rapporto tra assicurati e pensionati è bassa e mina la sostenibilità a lungo termine del sistema.

Progetto di housing sociale “Let’s build a home together (Bellville 1)”, Obrenovac, aperto nel maggio 2016.

Il sistema dei servizi sociali, compresi quelli per le persone anziane e socialmente svantaggiate, è ancora in gran parte istituzionalizzato. I risultati dell’esercizio costante di mappatura dei servizi sociali a livello locale, intrapreso dall’Unità per l’inclusione sociale e la riduzione della povertà (SIPRU), in collaborazione con l’Istituto della Repubblica per la protezione sociale, dovrebbero contribuire allo sviluppo di forme non istituzionali di assistenza, allo sviluppo di una rete di fornitori di servizi e di servizi sociali integrati, migliorando l’accessibilità, l’efficienza e la qualità dei servizi.

Attività per promuovere l’uguaglianza e garantire l’integrazione delle persone appartenenti ai gruppi più discriminati (Roma, LGBTI, persone con disabilità,  persone con HIV/AIDS e altri gruppi socialmente vulnerabili) hanno bisogno di essere effettivamente applicate.

Rom, LGBT, persone con disabilità e persone con HIV/AIDS rimangono i gruppi più discriminati. Ad esempio, i rom continuano ad affrontare difficili condizioni di vita e la discriminazione nell’accesso alla protezione sociale, alla salute, al lavoro e ad un alloggio adeguato. La maggior parte dei Rom, soprattutto quelli che vivono in insediamenti informali, non hanno accesso adeguato ad acqua potabile ed energia elettrica. Problemi con gli sgomberi forzati persistono. La Serbia deve ancora sviluppare linee guida sugli sfratti, in linea con gli standard internazionali, e formare le istituzioni locali e nazionali sulle procedure da seguire prima, durante e dopo gli sgomberi. I tassi di abbandono scolastico per i bambini rom rimangono alti e il loro numero rimane sovra rappresentato negli istituti di cura. Donne rom e bambini sono spesso oggetto di violenza in famiglia, spesso non denunciata.

Le organizzazioni che difendono e rappresentano gruppi discriminati devono essere rafforzate. Questo, tuttavia, riguarda la società civile in generale in Serbia, per cui sono necessari ulteriori sforzi per garantire l’integrazione sistematica della società civile nel dialogo politico e per contribuire a sviluppare pienamente il loro potenziale.

Nicolas Bizel, Suzana Paunovic, Direttrice dell’Ufficio per i diritti umani e delle minoranze, l’Ambasciatore Burkhard, il capo della missione OSCE in Serbia, il Ministro del Lavoro Aleksandar Vulin e Vitomir Mihajlovic, presidente del Consiglio Nazionale dei Rom nel corso della Conferenza sulle sfide e le opportunità di inclusione dei Rom a livello locale, organizzata a Belgrado il 31 maggio 2016 con il sostegno dell’UE al progetto di inclusione dei Rom.

Possiamo osservare però alcuni buoni risultati dell’inclusione, in particolare attraverso i progetti finanziati dalla UE. Ad esempio, il “Sostegno dell’Unione europea per la società inclusiva”, un progetto finanziato dall’Unione Europea con 5,4 milioni di euro, ha lo scopo di garantire una maggiore inclusione sociale dei gruppi vulnerabili in Serbia, come anziani, bambini, minoranze, compresi i Rom e altri. Attraverso il progetto l’UE ha concesso 4,3 milioni di euro per 28 grant, che saranno attuati in 36 città e comuni della Serbia entro la fine del 2017. I progetti messi in atto dagli istituti di assistenza sociale, comuni e città nazionali e provinciali, centri di assistenza sociale, associazioni di cittadini, fondazioni, istituti scolastici e aziende pubbliche, aumenterà, a livello locale, la portata e la qualità dei servizi di assistenza sociale e sanitaria, situazione abitativa, istruzione e occupazione, in tal modo rafforzando l’inclusione sociale dei gruppi vulnerabili (www.socijalnainkluzija.rs).

In conclusione, può condividere con i nostri lettori il suo personale punto di vista sul processo di integrazione europea della Serbia?

La Serbia è sicuramente parte dell’Europa e io personalmente credo che il futuro della Serbia sia nell’Unione europea. Tuttavia, il processo di integrazione comporta enormi sforzi e numerose riforme in vari settori, quali quello economico e dello stato di diritto. Queste sono le chiavi per soddisfare i criteri necessari per diventare uno Stato membro.

Il problema principale di questo processo è il tempo. Se le riforme vengono intraprese e le scadenze rispettate, i risultati saranno tangibili nel breve e medio termine e quindi la gente confiderà nel successo del meccanismo di integrazione europea. Ma se il processo dovesse richiedere troppo tempo, prevedo un rischio di stanchezza da parte della popolazione serba, ma anche da parte degli Stati membri che avranno l’ultima parola nell’accettazione dell’integrazione della Serbia nella famiglia europea.

È quindi importante che i governi serbi pongano l’agenda dell’Unione europea al vertice delle loro priorità. In caso contrario, è in gioco la credibilità del processo di integrazione.

Responsabile delle operazioni presso la delegazione dell’UE a Belgrado, Nicolas Bizel è responsabile della sezione che si occupa di progetti comunitari a sostegno dello stato di diritto in Serbia. In precedenza ha ricoperto la carica di Vice Capo della sezione Finanze e contratti presso la delegazione dell’UE in Marocco e quella di Amministratore presso l’Ufficio statistico europeo (Eurostat). Bizel è stato anche docente di affari europei presso la Grande Ecole Sciences Po di Parigi (2012-2015). Ha anche contribuito con la pubblicazione di articoli al think tank francese CAPE (Centre d’Analyse de la Politique Etrangère – www.capeurope.eu). Nicolas Bizel ha studiato Finanza e Scienze Politiche presso la Sciences Po di Parigi, l’Università Bocconi e l’Université Paris Dauphine.

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