Rapporto che ha preannunciato la tragedia di Novi Sad

Di Ognjen Radonjić e Vladimir Obradović, professori dell’Università di Belgrado e membri della Commissione d’inchiesta. 

La tragedia di Novi Sad avrebbe potuto essere evitata.

Lo indica un documento ottenuto dalla Commissione d’inchiesta per l’esame delle responsabilità per il crollo della pensilina alla stazione ferroviaria di Novi Sad, che mostra come la causa della tragedia non risieda esclusivamente in carenze tecniche nella ricostruzione della pensilina, ma anche nella corruzione, riflessa nel continuo e sistematico ignorare rischi documentati, denunce penali e problemi strutturali nel modo in cui lo Stato seleziona, controlla e remunera gli appaltatori.

È proprio un rapporto interno sui lavori di costruzione della linea ferroviaria nel tratto da Belgrado a Stara Pazova, che include anche denunce penali contro l’appaltatore, a dimostrare che le autorità competenti disponevano di informazioni sufficienti per prevedere e prevenire il successivo esito tragico, ma hanno scelto di ignorarle.

Dalla corrispondenza elettronica avviata da Snežana Ristić, dipendente del gabinetto dell’allora Vice Primo Ministro e ministro competente, in merito alla costruzione di questo tratto, si può concludere che Zorana Mihajlović abbia programmato per il 17 agosto 2020 un incontro con l’ambasciatore cinese e i rappresentanti della società cinese CRIC, uno degli appaltatori su quella parte della linea ferroviaria. Il motivo erano i problemi accumulati nell’esecuzione dei lavori, per cui fu richiesto di preparare un rapporto per quell’incontro, come risulta anche dalla copia della corrispondenza allegata nella Figura 1.

La principale conclusione di questo rapporto interno è che la modernizzazione della ferrovia da Prokop a Stara Pazova è in grave ritardo, che problemi sistemici nella qualità dei lavori, della documentazione e della gestione hanno già portato alla sospensione dei lavori e a misure ispettive, e che di conseguenza sono state presentate denunce penali e diverse segnalazioni per reati economici.

Il contratto commerciale, secondo il modello FIDIC Libro Giallo, firmato nel 2016 durante il governo di Aleksandar Vučić, è entrato in vigore alla fine del 2017. Il consorzio cinese CRIC-CCCC è stato introdotto nel progetto come appaltatore il 5 giugno 2018 e il termine per il completamento era di 36 mesi, fino al 5 giugno 2021. In base alla tecnologia rivista, il binario sinistro doveva essere completato entro la fine di marzo 2020, quello destro entro la fine di ottobre 2020 e l’esercizio di prova entro la fine del 2020. Si è tuttavia constatato che, entro agosto di quell’anno, dopo che erano trascorsi due dei tre anni totali dall’inizio dei lavori, era stato completato meno del 25 per cento delle opere, tanto che il rapporto afferma esplicitamente che l’appaltatore non sarebbe stato in grado di rispettare il termine contrattuale.

Il documento rileva inoltre che l’appaltatore ha impiegato oltre un anno e mezzo dei tre anni contrattuali per l’organizzazione interna e per ottenere le certificazioni delle attrezzature cinesi, nonché per l’indecisione nella scelta dei subappaltatori, alcuni dei quali avevano referenze negative in Serbia. Per alcuni subappaltatori non è mai stato neppure richiesto il consenso dell’investitore e del finanziatore, pur svolgendo lavori in cantiere, il che mina direttamente il quadro contrattuale e normativo.

Tempo sprecato nei tentativi di dimostrare l’indimostrabile qualità dei vecchi pilastri

Il rapporto afferma che l’ostacolo fin dall’inizio è stata la predisposizione e l’armonizzazione di un piano dinamico dettagliato, che non è mai stato presentato in una forma conforme al contratto, né rispecchiava la situazione reale del cantiere. Dopo mesi di armonizzazione, il piano è stato formalmente adottato nell’agosto 2019, con l’obbligo per l’appaltatore di aggiornarlo mensilmente, ma i piani aggiornati non sono mai stati consegnati nella forma richiesta. In assenza di un piano aggiornato e della tecnologia di esecuzione (Method Statement), la supervisione e l’investitore sono di fatto impossibilitati a monitorare l’adempimento degli obblighi contrattuali o a fondare qualsiasi seria richiesta di risarcimento o penali.

La documentazione progettuale, ossia il progetto per il permesso di costruire (PGD) e il progetto esecutivo (PZI), è stata contrattata secondo il modello FIDIC Libro Giallo, con CRDC come progettista dell’appaltatore e CIP come subappaltatore, il che significa che la responsabilità per la qualità dei progetti e per la tempistica di consegna della documentazione ricadeva sull’appaltatore. Parte della documentazione chiave, in particolare il PZI per la linea di contatto aerea, è stata consegnata in ritardo, insieme al problema della scadenza della licenza principale di CRDC, che ha portato all’invalidità giuridica di parte della documentazione e al suo successivo rifiuto da parte dell’investitore. Solo dopo mesi di controversie l’appaltatore, il 12 agosto 2020, ha accettato il nuovo PGD per la linea di contatto aerea consegnato il 3 luglio, il che, secondo il rapporto, ha comportato la perdita di tempo prezioso nel tentativo di dimostrare l’indimostrabile qualità dei vecchi pilastri.

Il rapporto afferma che questi problemi erano visibili già prima della riunione del 17 agosto, come dimostrano i numerosi incontri e le lettere del ministro Mihajlović all’ambasciatore cinese, al vicedirettore generale delle ferrovie cinesi e al direttore dell’appaltatore.

Il maggior numero di carenze è stato riscontrato nella linea di contatto aerea, dove è stata accertata una serie di gravi irregolarità tecniche e giuridiche. I lavori sulle fondazioni e sui pali della linea di contatto aerea tra Batajnica e Stara Pazova sono stati eseguiti senza un PZI approvato, prima del rilascio della conferma di inizio lavori, in contrasto con il progetto per il permesso di costruire e con le norme tecniche, spesso durante il coprifuoco imposto dalla pandemia e di notte, senza la presenza della supervisione.

Un’ispezione effettuata il 3 giugno 2020 ha portato dapprima alla sospensione dei lavori sull’intero tratto a causa dell’errata segnalazione del cantiere e successivamente sul tratto ferroviario da Batajnica a Stara Pazova a causa di numerose irregolarità e di ordini di modifica del permesso di costruire.

Attori stranieri e i loro superiori protetti dal silenzio istituzionale

Di conseguenza, l’ispettore edile ha presentato una denuncia penale contro l’ingegnere responsabile della società CRIC per costruzione in contrasto con il permesso di costruire e la documentazione tecnica, avendo così “messo in pericolo la vita e l’integrità fisica delle persone e beni di notevole valore”. Parallelamente sono state presentate segnalazioni per reati economici contro entrambi i membri del consorzio CRIC–CCCC e contro le persone responsabili, poiché hanno eseguito lavori in contrasto con la documentazione tecnica, senza un’adeguata documentazione progettuale e senza una corretta tenuta del diario di cantiere.

Nel complesso, non si è trattato di errori procedurali minori, ma di un modello sistemico di comportamento chiaramente descritto che incide direttamente sul cuore stesso della sicurezza: costruzione al di fuori del progetto, senza controllo e senza alcuna traccia nella documentazione.

Colpisce il fatto che Imre Kern, allora Segretario di Stato presso il Ministero delle Costruzioni, dei Trasporti e delle Infrastrutture, abbia informato i partecipanti alla corrispondenza via email il 14 agosto 2020 che erano state presentate denunce penali. Tuttavia, la documentazione disponibile mostra una sola denuncia di questo tipo.

Ancora più sintomatico, però, è il modello che si ripete nel caso della costruzione del tratto da Novi Sad a Kelebija: le denunce penali vengono sistematicamente presentate esclusivamente contro cittadini serbi, e in particolare contro coloro che occupano posizioni esecutive di livello gerarchico inferiore, mentre nei confronti dei partecipanti cinesi i procedimenti si limitano a illeciti economici, senza alcuna responsabilità penale ai livelli decisionali più alti. Una tale struttura di azione non può essere interpretata come un caso isolato, ma come un esempio di selettività sistemica nell’applicazione della legge, in cui la responsabilità si concentra sugli esecutori nazionali, mentre gli attori stranieri e i loro superiori restano protetti dal silenzio istituzionale.

Attuazione finanziaria e implicazioni per i tratti successivi

Il rapporto introduce un concetto multilivello di responsabilità, in cui la responsabilità primaria ricade sull’appaltatore, il consorzio cinese, seguita dall’organo di supervisione, dall’investitore, Infrastruttura ferroviaria della Serbia, e infine dal finanziatore, il Ministero delle Costruzioni, dei Trasporti e delle Infrastrutture.

Per quanto riguarda l’appaltatore, si afferma che non ha rispettato le disposizioni contrattuali relative alla tempestiva presentazione del PZI e della metodologia di costruzione, ha applicato tecnologie obsolete, come lo scavo manuale e la produzione manuale del calcestruzzo in cantiere, non ha utilizzato la classe di calcestruzzo adeguata né una qualità idonea dell’armatura, non ha impiegato moderni metodi geodetici per il tracciamento delle posizioni dei pali e ha consapevolmente eseguito lavori in violazione dei divieti imposti dalla supervisione. L’organo di supervisione, dal canto suo, ha registrato le osservazioni nel diario e nella corrispondenza, ma non ha reagito tempestivamente nei confronti delle autorità ispettive e, durante lo stato di emergenza causato dalla pandemia, non era presente in cantiere mentre l’appaltatore lavorava intensamente, consentendo così l’accumularsi delle irregolarità.

L’investitore ha nominato tempestivamente l’ingegnere e l’organo di supervisione, ma non ha assicurato in tempo le licenze principali per l’appaltatore/progettista, il che mette in dubbio la validità formale del lavoro dell’ingegnere e della supervisione fino a metà del 2020. Inoltre, l’investitore non ha avviato di propria iniziativa procedure ispettive nonostante le irregolarità riscontrate.

Secondo il rapporto, il finanziatore ha formalmente adempiuto ai propri obblighi derivanti dall’Accordo di finanziamento del 2018, coprendo anche attività che altrimenti sarebbero spettate all’investitore, ma non dispone della capacità di personale per decidere su questioni tecniche e si affida a Infrastruttura ferroviaria della Serbia per tutte le decisioni tecniche. Il finanziatore ha tuttavia svolto un ruolo chiave nell’avvio della gara per un nuovo ingegnere/organismo di supervisione internazionale, DB Engineering, e nell’esercitare pressione sull’appaltatore attraverso il meccanismo NoC, Notifica di correzione, nonché nel subordinare il pagamento dell’anticipo per il tratto da Novi Sad a Subotica alla risoluzione con successo dei problemi sul primo tratto.

Al momento del rapporto di agosto erano stati pagati l’anticipo e 12 stati di avanzamento lavori, per un totale di 137,59 milioni di dollari, pari al 39,29 per cento dell’importo contrattuale, con la precisazione che nessuno dei lavori eseguiti in modo non conforme sulla linea di contatto aerea tra Batajnica e Stara Pazova era stato pagato. Il finanziatore rispetta una procedura di pagamento rapido, anche con termini più brevi rispetto a quelli contrattuali, il che significa che la causa dei ritardi non risiede nella liquidità o nell’amministrazione dei pagamenti, ma nell’organizzazione e nella qualità dei lavori.

Allo stesso tempo, il finanziatore e l’investitore si stanno preparando intensamente per il secondo tratto, da Novi Sad al confine di Stato, con il progetto di massima completato, la revisione effettuata e le condizioni per l’avvio del PGD e del PZI soddisfatte, e non raccomandano l’interruzione della collaborazione con l’appaltatore negligente, ma propongono invece di subordinare l’anticipo per tale tratto ai progressi e alla stabilizzazione della situazione sul primo tratto, da Belgrado a Stara Pazova.

Il messaggio centrale del documento è che l’attuale modello di gestione del progetto, con il ruolo dominante dell’appaltatore e una supervisione debole, genera gravi rischi per la sicurezza, la qualità, le tempistiche e il bilancio, e che il reindirizzamento dei controlli, supervisione, licenze e ispezioni, è l’unico modo per stabilizzare il progetto.

La tragedia avrebbe potuto essere evitata 

Il contenuto della prima denuncia penale e dell’intero rapporto porta alla conclusione che la tragedia di Novi Sad avrebbe potuto essere evitata a livello istituzionale non affidando allo stesso consorzio l’esecuzione del tratto successivo, con lo stesso sistema di controllo e di decisione. In breve, lo Stato aveva formalmente la prova che questo consorzio presentava un modello rischioso di attività e di comportamento che metteva in pericolo la sicurezza pubblica, il che costituiva un chiaro segnale di allarme prima dell’inizio dei lavori sul tratto da Novi Sad a Kelebija.

Inoltre, uno degli appaltatori, la società cinese CRIC, sta attualmente lavorando anche alla ricostruzione della linea ferroviaria di 53 chilometri da Sombor a Vrbas e della linea di 150 chilometri Novi Sad–Bogojevo–Subotica, ed è stato annunciato che sarà coinvolta anche nella ricostruzione della linea ferroviaria da Pančevo a Subotica, con un ramo verso Kikinda e il confine romeno.

L’altro appaltatore, CCCC, è invece in Serbia principalmente impegnato nella costruzione di infrastrutture stradali, su diversi tratti dell’autostrada Miloš Veliki, da Preljina a Požega e da Surčin a Obrenovac, nonché sulla strada a scorrimento veloce da Surčin a Novi Beograd.

(Radar, 30.01.2026)

https://radar.nova.rs/ekonomija/izvestaj-koji-je-najavio-tragediju-u-novom-sadu/