La Serbia verso l’Unione Europea con i fondi IPA. Cosa imparare dalle esperienze degli altri paesi centro-europei

di Irene Monasterolo,
ricercatrice CNR e responsabile per la Banca Mondiale della revisione della strategia di programmazione
per lo sviluppo rurale, ambientale e regionale della Croazia.

La Serbia verso l’Unione Europea. Cosa il Paese e la Commissione Euopea possono imparare dagli ultimi allargamenti europei verso i Paesi dell’Europa Centro-Orientale e verso la Croazia, per non commettere gli stessi errori.

L’inizio del 2014 ha visto la Serbia segnare un primo e importante traguardo concreto verso l’entrata in Unione Europea (UE), che ora conta 28 membri. Il Paese ha infatti avviato i negoziati di adesione all’UE, dopo aver ottenuto lo status di Paese candidato nel 2012. Gli attuali negoziati si basano sulla discussione tra Commissione Europea (CE) e governo serbo degli attuali 35 capitoli dell’Acquis Communitaire, che saranno oggetto di negoziazione per tutto il periodo di preadesione. La chiusura di tutti i capitoli dell’Acquis, come richiesto dalla CE, è fondamentale per ottenere una data di adesione per la membership ma non rappresenta il passo finale. Il complesso processo di adesione prevede, inoltre, che la CE dichiari una posizione favorevole in merito al livello di preparazione del Paese e  la ratifica finale da parte degli attuali membri UE.

european_flagsA parte la rilevanza simbolica costituita dall’avvio dei negoziati che, a pochi mesi dall’entrata in UE della Croazia come 28esimo Stato membro, conferma e supporta la via europeista per la stabilizzazione sociale, politica e economica dell’area Balcanica, lo status di Paese candidato porta con sé una serie di opportunità, compiti e sfide per la Serbia.

La CE conferma coraggiosamente di voler continuare il processo di allargamento, nonostante i seri problemi che la crisi economico-finanziaria del 2008 ha causato per il bilanci dei paesi membri e per quello Europeo, oltre alle ricadute sulla credibilità delle Istituzioni europee in sé per come hanno gestito la crisi (mancanza di governance). Allo stesso tempo, la Serbia potrà trovarsi ad affrontare condizioni più stringenti e severe (specialmente in termini di budget) per l’entrata in UE rispetto a quelle affrontate dagli attuali membri, dati i seri problemi strutturali e di bilancio dell’UE che potrebbero portare a una diminuzione dei fondi a disposizione per la Politica di Coesione.

Tra le opportunità createsi per la Serbia nel processo di adesione all’UE, vi è in primo luogo l’accesso ai Fondi Europei di Preadesione (Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA) per tutte le aree di intervento che serviranno per pianificare e finanziare interventi di riforme strutturali dell’amministrazione pubblica, della giustizia, dell’economia, a supporto dello sviluppo regionale e rurale.

 

IPAGli IPA hanno il compito di offrire supporto tecnico (attraverso le assistenze tecniche mirate) e finanziario (attraverso gli stanziamenti comunitari) al processo di riforme, aiutando il Paese a tradurre le priorità politiche in azioni concrete e mirate. L’introduzione degli IPA fa parte di un processo di formazione finalizzato a trasmettere alle istituzioni del Paese le conoscenze utili e l’esperienza per poter pianificare e gestire i ben più ingenti fondi europei a cui gli attuali 28 Paesei membri possono accedere; ossia i fondi Strutturali e di Coesione, il Fondo di sviluppo agricolo e rurale, i pagamenti della Politica Agricola Comunitaria (PAC), e il fondo per la pesca, a cui anche la Serbia accederà una volta entrata in UE.

Cinque sono le aree di intervento di IPA:

  1. Assistenza nel processo di transizione, supporto alla riforma delle istituzioni;
  2. Cooperazione transfrontaliera;
  3. Sviluppo Regionale, ossia investimenti nei trasporti, ambiente, coesione e assistenza tecnica per aiutare il Paese a comprendere il funzionamento del supporto UE, in modo da pianificare in modo efficace il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale dopo la membership;
  4. Sviluppo delle Risorse Umane, che include azioni mirate a supportare lo sviluppo del capitale umano, occupazione qualificata e istruzione; per ridurre l’esclusione sociale, la diseguaglianza e la povertà all’interno della società serba;
  5. Sviluppo Rurale, che fornisce assistenza per la ristrutturazione del settore agricolo e rurale per aumentarne la produttività e la sostenibilità, raggiungendo gli standard di sicurezza e certificazione europei. Questo fondo è particolarmente importante perché prepara il Paese a una corretta gestione dei fondi della Politica Agricola Comunitaria e alla preparazione e assorbimento del Fondo Europeo di Sviluppo Agricolo e Rurale.

Fino a gennaio 2014, la Serbia ha potuto accedere alle prime due aree di intervento, mentre con la candidatura accederà ai finanziamenti IPA per tutte e cinque le aree, passo per cui il Paese si prepara dal 2009. Il punto cruciale per il processo di allargamento è l’accreditamento di un sistema decentralizzato di gestione dei fondi UE, a cui la Serbia sta lavorando per assicurare una gestione trasparente dei fondi, dopo i vari esempi di mal utilizzo rilevati in alcuni paesi membri (ad esempio, l’Italia). È importante sviluppare accuratamente tale sistema di gestione in quanto esso avrà la medesima funzione anche per l’utilizzo dei fondi Strutturali e di Coesione, dopo l’entrata in UE. Attualmente i fondi IPA in Serbia sono coordinati da un ufficio nazionale di coordinamento IPA (http://ww.seio.gov.rs). Pertanto, ben si comprende il ruolo fondamentale di una corretta gestione dei fondi IPA per porre le basi dell’introduzione concreta della Politica di Coesione e di sviluppo agricolo e rurale, volti a promuovere una crescita equilibrata e sostenibile del Paese favorendo il processo di convergenza con gli altri membri UE.

IPA (Instruments for Pre-accession Assistance) offre un’assistenza ai paesi impegnati nel processo di adesione all’Unione europea (UE) per il periodo 2007-2013. L’IPA è quindi inteso a rendere l’assistenza più efficace e coerente attraverso un unico quadro per il rafforzamento della capacità istituzionale, della cooperazione transfrontaliera, dello sviluppo economico e sociale e dello sviluppo rurale. Gli aiuti preadesione sostengono il processo di stabilizzazione e di associazione dei paesi candidati effettivi e dei paesi candidati potenziali, nel rispetto delle loro specificità e dei processi nei quali ciascuno di essi è coinvolto.

Nel 2013, gli IPA hanno supportato il paese con 178,7 milioni di Euro per l’introduzione di riforme in aree importanti come la giustizia, la pubblica amministrazione, lo sviluppo del settore privato, i trasporti, l’energia, l’ambiente e l’agricoltura. In aggiunta, nello stesso anno, il Paese ha ricevuto dall’UE 2,5 milioni di Euro per le attività della Società Civile, 4 milioni di Euro per il programma TEMPUS e 12 milioni per il Programma Regionale per le abilitazioni rivolto ai rifugiati. Nel periodo 2007-2012, invece, l’assistenza finanziaria dell’UE alla Serbia disposta attraverso i fondi IPA ha raggiunto 1,1 miliardi di Euro (fonte: Delegazione UE in Serbia).

photo_verybig_157422Con l’apertura dei negoziati, a gennaio 2014, sono stati introdotti in Serbia gli IPA II per il periodo di programmazione Europeo 2014-2020, volti a permettere al Paese di identificare gli obiettivi di medio e lungo termine di sviluppo, focalizzandosi su progetti strategici con un approccio settoriale.

 

 

 

Uno sguardo all’esperienza dell’entrata in UE della Croazia

I fondi IPA, di per sé, non rappresentano una garanzia di successo nel processo di svilupo politico, economico e istituzionale richiesto per entrare in UE. L’esperienza della Croazia – così come quella di molti altri Paesi che sono entrati in UE nell’allargamento storico a Est del 2004 e del 2007 – fornisce buone indicazioni su cosa non fare nel processo di adesione all’ UE. Identificheremo, qui di seguito, le principali best practices e lessons learned nella gestione degli IPA dall’analisi del processo di adesione all’UE della Croazia, data la comunanza del processo storico, politico ed economico con la Serbia nell’ultimo secolo, dal un punto di vista sia della pianificazione, sia della gestione degli interventi da parte delle autorità preposte, evidenziandone le ricadute sul processo di sviluppo. Particolare attenzione è dedicata al settore dello sviluppo agricolo e rurale, supportato da IPARD. Tali informazioni sono importanti per la Serbia per evitare che il Paese ripercorra gli stessi errori dei precedenti allargamenti, ponendo invece le basi per un uso efficiente dei fondi a supporto del processo di sviluppo e coesione del Paese.

Quali sono le principali best practices e lessons learned nella gestione dei fondi IPA?

Eu2020Il primo passo verso una corretta pianificazione e implementazione dei fondi consiste nell’identificazione e pianificazione di una strategia nazionale programmatica delle prioprità e degli obiettivi di sviluppo da finanziarsi con i fondi e che deve esser condivisa da tutte le istituzioni interessate. La rilevanza di tale passo emerge, se si tiene conto dei problemi comuni, in fase di allargamento UE, in tutti i Paesi nuovi membri, ossia:

–          La mancanza di esperienza nella programmazione e gestione dei fondi UE, a cui gli IPA sono predisposti;

–          I limiti di tempo per l’introduzione e l’esecuzione dei programmi;

–          Lo spettro dell’instabilità politica interna ai paesi;

–          Gli effetti diretti e indiretti della crisi economica in UE;

–          La complessità dei regolamenti dei fondi UE. A tale riguardo, la Croazia si è dovuta scontrare con l’introduzione della riforma del regolamento UE dei fondi, che per il 2014-2020 offre un regolamento comune per tutti i fondi UE a differenza dei regolamenti singoli del periodo precedente, supportando il co-finanziamento di misure di sviluppo da parte di più fondi in modo da stimolare il valore aggiunto e gli spillover positivi che nascono dalla sinergia dei fondi. A tali opportunità corrisponde la necessità di sviluppo di maggiori competenze da parte delle pubbliche amministrazioni per la pianificazione e gestione dei fondi, e la necessità di una accresciuta collaborazione e dialogo tra le amministrazioni e i ministeri competenti.

All’interno della strategia nazionale, la Serbia dovrà prestare attenzione alle seguenti priorità di intervento nel breve periodo:

  • Il consolidamento fiscale e la razionalizzazione delle spese ascritte a bilancio pubblico, come passo fondamentale per raggiungere la stabilizzazione macroeconomica. Inoltre, si dovrà garantire una parte del bilancio pubblico per co-finanziare i fondi europei;
  • L’allineamento agli obiettivi di sviluppo di EU2020 (per approfondire clicca qui) per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva;
  • Riforme strutturali per incentivare la creazione di posti di lavoro in settori ad alto valore aggiunto, la produttività del lavoro, l’eco-innovazione e la coesione sociale, per garantire la stabilità del Paese;
  • La massimizzazione dell’assorbimento dei fondi IPA, dei Fondi Strutturali e dei fondi di Coesione, per far sì che il Paese non diventi contributore netto, invece che beneficiario dei fondi UE. A tale riguardo, la Croazia riceverà più di 1,5 miliardi di Euro tra fondi Strutturali e di Coesione all’anno, per il periodo di programmazione 2014-2020, ma dovrà garantire una copertura di bilancio statale pari a circa 520 milioni di Euro l’anno.
  • Garantire una corretta governance a livello nazionale e locale dei fondi europei, attraverso la formazione del personale delle autorità di gestione e degli organi intermedi, il loro coordinamento e la cooperazione, sia tra i vari attori che al loro interno. La mancanza di governance si è rivelata un ostacolo rilevante in tutte le fasi del processo di adesione all’UE dell’Ungheria prima e della Croazia poi, capace di influenzare negativamente la preparazione delle strategie programmatiche, la pianificazione delle misure di sviluppo e la corretta allocazione, gestione e assorbimento dei fondi europei.  Infatti, la sola allocazione dei fondi europei non garantisce, di per sé, che vengano ricevuti dai beneficiari. Spesso, costoro vengono invece penalizzati da un’eccessiva burocratizzazione del processo di gestione dei bandi per i fondi europei.
  • Il lancio di un piano di sviluppo pluriannuale che includa priorità locali e regionali nella strategia nazionale per garantire la coerenza e promuovere le sinergie tra azioni in settori e a livelli diversi.  A tale riguardo, lo sviluppo di un programma di bilancio pluriannuale può garantire una più chiara visualizzazione del supporto disponibile per le priorità identificate.

CapacityBuilding

A livello legislativo, invece, per la Serbia sarà fondamentale garantire:

  • L’armonizzazione con la regolamentazioe europea del sistema di accreditamento dell’agenzia poi responsabile dell’implementazione del processo di gestione ed esborso dei fondi europei;
  • Il rafforzamento della regolamentazione per assicurare maggiore trasparenza nell’allocazione dei fondi europei, evitando casi di corruzione e concussione.

A livello amministrativo, invece, il Paese dovrà:

  • Migliorare l’amministrazione pubblica e il capacity building delle istituzioni coinvolte nel processo di allargamento, attraverso formazione e ricompense salariali adeguate. Negli anni, la Serbia dovrà fare attenzione a non moltiplicare gli organi amministrativi e gestionali né a parcellizzarne i compiti, per non complicare eccessivamente il coordinamento degli organi, il loro funzionamento e il sistema di monitoraggio;
  • Avere a dispozione misure alternative sulle quali basare i progetti di sviluppo nei settori che il governo dovrebbe identificare come a rischio di disallocazione dei fondi europei per la lentezza e il basso tasso di assorbimento. Esempi in Croazia e in molti nuovi membri dell’UE sono le grandi infrastrutture per i trasporti. In tali settori, avere un “piano B” può risultare una scelta vincente per poter riallocare i fondi a rischio;
  • Introdurre tempestivamente (ossia il più in fretta possibile dall’introduzione dei fondi europei) gli indicatori di performance, che sono cruciali, se ben sviluppati e aggiornati, nel garantire il monitoraggio e la valutazione del processo di assorbimento dei fondi. Indicatori di performance non eccessivamente complessi permettono infatti di identificare velocemente le aree di criticità o aree in sofferenza, al fine di poter intervenire rapidamente (ad esempio attraverso la riallocazione su altre misure) evitando la disallocazione dei fondi.

In campo agricolo sarà fondamentale focalizzare gli interventi su poche priorità esattamente quantificate.

paprikeIl settore agricolo e dello sviluppo rurale ricoprono un ruolo spesso fondamentale in Paesi dove l’agricoltura contribuisce ancora in maniera determinante al PIL e all’occupazione (anche informale) e dove la povertà e la vulnerabilità caratterizzano le aree rurali. L’analisi dell’esperienza croata ci ha fornito le seguenti lezioni:

  • Focalizzare la strategia nazionale di sviluppo agricolo e rurale su poche priorità supportate da chiara evidenza statistica. Le misure che si indetificano devono essere coerentemente integrate nel piano di sviluppo nazionale, in modo da favorire il supporto della CE;
  • La tempestiva introduzione dell’Agenzia dei Pagamenti in agricoltura, al fine di permettere gli esborsi dei fondi IPARD e PAC, dopo l’entrata in UE;
  • Definire con attenzione l’anno di riferimento per il calcolo del supporto per ettaro previsto dalla PAC;
  • Allineare la regolamentazione per la certificazione di qualità dei prodotti tipici a quella UE;
  • Garantire corsi di formazione sul territorio per coloro che fanno domanda di fondi UE, per aumentare il tasso di successo delle richieste;
  • Assicurare una chiara suddivisione dei ruoli tra le autorità di gestione;
  • Garantire la corretta demarcazione, coerenza e complementarità nell’uso dei fondi UE in fase di programmazione, per emglio sfruttare le sinergie tra i fondi, come richiesto dal nuovo regolamento UE;
  • Promuovere il coinvolgimento della società civile e degli investitori privati, a livello locale, attraverso un percorso partecipativo per l’identificazione delle priorità di sviluppo e per garantire una corretta gestione dei progetti;
  • Evitare di dare in gestione la maggior parte delle sezioni dei documenti programmatici affinché si permetta alle istituzioni, coinvolte nella stesura dei documenti stessi, di formarsi e imparare dalle proprie esperienze, rendendo pertanto il Paese autonomo.

In conclusione, come suggerimento finale alla Serbia, nel processo di adesione all’UE, possiamo affermare che un’elevata allocazione di fondi europei non garantisce un’effettiva traduzione in termini di sviluppo del Paese. Costruire una buona governance del processo di pianificazione, gestione e implementazione dei fondi europei è fondamentale per garantire alti tassi di assorbimento dei fondi  e ricadute sul territorio in termini di miglioramento delle condizioni di vita, trasparenza nella gestione dei fondi ed efficacia dell’azione UE nel Paese.Non possiamo inoltre dimenticare che la stabilizzazione delle relazioni tra Serbia e Kosovo giocherà un ruolo importante – e forse decisivo agli occhi della CE – per la buona riuscita del processo di allargamento dell’UE alla Serbia.

IM SEEDS picIrene Monasterolo (04/11/1982) è un'economista e statistica, con interessi nella modellizzazione di politiche di sviluppo sostenibile e nell'attuazione di progetti di governance ecocompatibile nell'agricoltura e nelle zone rurali. Ha conseguito un Dottorato di ricerca in economia e statistica presso l'Università di Bologna, specializzandosi nell'analisi delle riforme per lo sviluppo agricolo e rurale nei paesi in fase di transizione, nell'analisi di impatto della PAC e nell'introduzione dei Fondi Strutturali e di Coesione nelle zone rurali dei Paesi EU-8. Attualmente è ricercatrice post-doc presso il Sustainability Global Institute di Cambridge (UK) e anche presso il CERIS-CNR di Milano, dove si occupa di sviluppo di un nuovo quadro di modellizzazione basato sull'integrazione di Sistemi Dinamici e Modelli Agent Based al fine di valutare il ruolo dei vincoli delle risorse naturali, in materia di accesso e disponibilità a scenari di crescita globali nel breve termine, la tenuta socio-economica e i rischi legati alle catastrofi naturali in Italia. Come consulente per la Banca Mondiale nei Balcani occidentali, è responsabile della revisione della strategia di programmazione per lo sviluppo rurale, ambientale e regionale della Croazia.

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